انواع مکانیزم های حمایت از بیمه گذاران در ایران و سایرکشورها

خلاصه مدیریتی
بخش بیمه می‌تواند نقشی اساسی در توسعه اقتصادی و مالی داشته باشد. با معرفی قیمت‌گذاری مبتنی بر ریسک برای حمایت از بیمه، این بخش می‌تواند رفتار عوامل اقتصادی را تغییر داده و به پیشگیری از حوادث، بهبود نتایج بهداشتی و بهره‌وری بالاتر کمک کند. به عنوان واسطه‌های مالی با افق‌های سرمایه‌گذاری طولانی‌مدت‌، شرکت‌های بیمه می‌توانند به تأمین مالی بلند‌مدت و مدیریت ریسک مؤثر کمک کنند (Arena, 2008).
طیف وسیعی از ریسک‌ها وجود دارد که می‌تواند بر وضعیت مالی شرکت‌های بیمه تأثیر بگذارد و در صورت عدم مدیریت مناسب، ممکن است منجر به مشکلات مالی و در نهایت ورشکستگی شود. توانگری مالی یک شرکت بیمه به میزان مدیریت ریسک‌های اصلی توسط فرایند داخلی مدیریت ریسک شرکت بستگی دارد. البته ناتوانی در این فرایند ممکن است اتفاق بیفتد و حتی در صورت تحقق، بهترین روش نیز ممکن است نتواند با برخی از ریسک‌ها مقابله کند. این امر می‌تواند توانگری مالی بیمه‌گر را به خطر بیندازد و در صورت عدم بازیابی موقعیت، منجر به ورشکستگی شود. اگر شرکت بیمه نتواند از عهده تعهدات خود برآید، ورشکستگی شرکت بیمه می‌تواند بیمه‌شدگان یا ذینفعان را در معرض خسارت قرار دهد. علاوه بر این، ورشکستگی شرکت بیمه ممکن است تأثیرات گسترده‌تری بر بازار داشته باشد.
یکی از وظایف نهادهای ناظر بیمه‌ای حمایت از بیمه‌گذاران، بیمه‌شدگان و ذینفعان آنهاست. با توجه به این مهم، انواع مکانیزم‌های حمایتی ارائه شده در سایر کشورها مورد مطالعه قرار گرفت. مکانیزم‌های حمایتی مورد استفاده در سایر کشورها عبارتند از: توجه به منافع بیمه‌شدگان در کلیه آیین‌نامه‌ها به خصوص تدوین آیین‌نامه حمایت از بیمه‌شدگان که بیمه‌گران را ملزم به ارائه اطلاعات شفاف و قابل درک به بیمه‌شدگان می‌کند، تعیین بازه زمانی مشخص برای تسویه خسارت از سوی بیمه‌گران و اعمال جریمه در صورت عدم رعایت زمان مذکور و همچنین رسیدگی به شکایات بیمه‌شدگان و عدم اعمال محدودیت در مراجعه آنها به مراجع صالح، نمونه‌هایی از حمایت‌های مستمر از بیمه‌شدگان است. نظارت بر مقررات توانگری مالی و همچنین اعمال محدودیت در سرمایه‌گذاری شرکت‌های بیمه را می‌توان از دیگر مکانیزم‌های حمایتی دانست. نظارت بر شرکت‌های بیمه تحت این مقررات، به مثابه یک سیستم مداخله زودهنگام و جلوگیری از بروز بحران برای شرکت‌های بیمه است. لازم به ذکر است که کلیه نهادهای ناظر بیمه‌ای در همه کشورها الزاماتی برای سرمایه تأسیس شرکت‌های بیمه دارند که این سرمایه نیز ابزاری در جهت حمایت از حقوق بیمه‌گذاران، بیمه‌شدگان و ذینفعان آنها تلقی می‌شود. هر چقدر قوانین و مقررات نظارتی به طور دقیق‌تر توانگری مالی، مدیریت ریسک، حاکمیت و سرمایه‌گذاری شرکت‌های بیمه را رصد کند احتمال بروز عدم توانگری مالی و ورشکستگی شرکت بیمه کمتر خواهد شد، اگرچه این احتمال هیچ‌گاه صفر نخواهد بود.
نهاد ناظر می‌تواند بیمه‌گران را به صورت خارج از محل پایش کرده و همچنین بازرسی‌های در محل نیز به عمل آورد. اگر شرکت بیمه نتواند الزامات نظارتی را برآورده کند، نهاد ناظر می‌تواند با استفاده از طیف وسیعی از ابزارهای نظارتی، مداخله نموده و از بحران جلوگیری و منافع بیمه‌شدگان را حفظ نماید. بسته به ماهیت مسأله شناسایی شده، نهاد ناظر می‌تواند اقدامات مختلفی را انجام دهد. لیست اقدامات اجرایی مورد استفاده ناظران بیمه‌ای در کشورهای مورد مطالعه به شرح زیر است:
- محدود کردن فعالیت‌های کسب‌و‌کار
- وادار کردن بیمه‌گر به توقف اقدامات غیرایمن و نامعتبر
- خودداری از تأیید فعالیت‌های جدید
- متوقف شدن صدور در رشته‌های جدید
- لغو مجوز بیمه‌گر .
- محدودیت‌های مالی
- نیاز به افزایش سطح سرمایه
- محدود کردن انتقال دارایی
- محدود یا تعلیق کردن سود سهام یا سایر پرداخت‌ها به سهامداران
- محدود کردن خرید سهام شرکت بیمه
- محدود کردن دسترسی شرکت بیمه به دارایی‌های خود
- محدودیت در اختیارات مدیریت
- محدود کردن قدرت مدیران
- برکنار کردن مدیران و جایگزین کردن آنها
- منع کردن افراد از مشارکت در کسب‌و‌کار شرکت بیمه.
در صورتی که مکانیزم‌های حمایتی دیگر از کار افتاده یا نتوانند حمایت کافی ارائه دهند، صندوق حمایت از بیمه‌شدگان می‌تواند در پرداخت خسارت یا تسهیل تداوم بیمه‌نامه نقش موثری داشته باشد. در این چارچوب، صندوق به عنوان یک نوع حمایت جایگزین یا جانشین تفسیر نمی‌شود. در این نقش، صندوق مکمل ترتیبات موجود است و در صورت بروز ورشکستگی و عدم کارایی مکانیزم‌های اصلی حمایت در بازار، به عنوان یک شبکه ایمنی عمل می‌کند.
گزارش حاضر در پنج بخش تنظیم شده است. در بخش اول به بیان کلیات خواهیم پرداخت. هدف از این تحقیق شناسایی مکانیزم‌های حمایتی در سایر کشورها و مقایسه آن با مکانیزم‌های حمایتی پیش‌بینی شده در کشور ایران است. در این راستا، به دنبال پاسخگویی به سؤالات زیر هستیم:
1.    در سایر کشورها از چه مکانیزم‌هایی جهت حمایت از بیمه‌شدگان و بیمه‌گذاران استفاده می‌شود؟
2.    در قوانین و مقررات بیمه‌ای کشور ایران چه تدابیری برای حمایت از بیمه‌گذاران و بیمه‌شدگان پیش‌بینی شده است؟
در پاسخ به دو سوال فوق، به طور مشخص داشتن مقررات احتیاطی در خصوص توانگری مالی، سرمایه تأسیس، ودایع، مقررات سرمایه‌گذاری، مقررات حمایت از بیمه‌گذاران با توجه به عدم تقارن اطلاعات بیمه‌گران و بیمه‌گذاران، دارا بودن طرح یا صندوق‌های حمایت از بیمه‌گذاران و بیمه‌شدگان و زیان‌دیدگان مورد بررسی قرار خواهند گرفت. پرداختن به جزئیات قوانین و آیین‌نامه‌ها و بررسی میزان کفایت و مشکلات آنها خارج از حوزه این تحقیق است و موضوع کارهای آتی خواهد بود. باتوجه به این‌که تنها در ایران، پوشش اتکایی اجباری توسط نهاد ناظر مدیریت می‌شود لذا این مکانیزم صرفاً قابلیت بررسی در ایران را دارد.
3.    آیا مکانیزم‌های حمایتی ایران در مقایسه با سایر کشورها کفایت می‌کند؟ (در پاسخ به این سوال ترکیب پورتفوی صنعت بیمه ایران مورد توجه قرار خواهد گرفت)
4.    تجربه بازار بیمه در برخورد با شرکت بیمه فاقد توانگری مالی چگونه بوده است؟
بخش‌های دوم و سوم پژوهش حاضر به دنبال پاسخ به سؤال اول است. در بخش دوم این گزارش طرح‌ها و صندوق‌های حمایت از بیمه‌شدگان در 27 کشور اتحادیه اروپا مورد بررسی قرار گرفت. در این بررسی زمان راه‌اندازی صندوق‌های حمایتی، چارچوب قانونی/نظارتی، مالکیت و مدیریت، نحوه مشارکت شرکت‌های عضو، ماهیت مداخله، شرایط ارائه پوشش، محدودیت‌های پرداخت خسارت، نحوه تأمین مالی، علل بروز ورشکستگی شرکت‌های بیمه، حمایت از طریق مدیریت ریسک داخلی، بیمه اتکایی و نظارت احتیاطی مورد توجه قرار گرفت.
بخش سوم گزارش بر نظارت بر توانگری مالی شرکت‌های بیمه، مقررات حداقل سرمایه الزامی، محدودیت‌های سرمایه‌گذاری و مقررات حمایت از بیمه‌گذاران در 26 کشور جهان متمرکز است. یافته‌های این بخش نشان می‌دهد که همه کشورهای مورد بررسی بر نظارت بر توانگری مالی تأکید دارند و حمایت از بیمه‌شدگان در آیین‌نامه‌ها و مقررات کشورها مورد توجه قرار گرفته است و همواره تفسیر موارد مبهم به نفع بیمه‌شدگان خواهد بود.
در کشورهای مورد مطالعه، 18 کشور صندوق حمایت از بیمه‌شدگان را راه‌اندازی کرده‌اند و در 25 کشور حمایت از بیمه‌شدگان صرفاً از طریق مقررات احتیاطی و سخت‌گیرانه انجام می‌شود. پوشش‌های ارائه‌شده توسط صندوق‌های حمایتی متفاوت است. برخی از آنها همه رشته‌های بیمه را تحت پوشش قرار می‌دهند. برخی صرفاً بیمه‌های زندگی یا بیمه‌های غیرزندگی و مواردی هم فقط رشته‌های بیمه اجباری تحت پوشش قرار می‌گیرد.
در مواردی که صندوق‌های حمایت از بیمه‌شدگان وجود دارد، اثربخشی آنها باید از طریق همکاری نزدیک بین صندوق حمایت از بیمه‌شدگان و نهاد ناظر بیمه افزایش ‌یابد. اگرچه صندوق حمایت از بیمه‌شدگان باید از نظر عملیاتی مستقل باشد، مشارکت نهاد ناظر در حاکمیت طرح حمایت از بیمه‌شدگان می‌تواند به اطمینان از همسو بودن اهداف هر دو کمک کند. همکاری و هماهنگی بین این دو به ویژه در مواردی که ناظر بیمه‌ای، بیمه‌گری را با ریسک بالا ارزیابی می‌کند و همچنین در مورد بیمه‌گر مشکل‌دار، از اهمیت بالایی برخوردار است.
سؤالات دوم تا چهارم موضوع بخش چهارم این پژوهش می‌باشد. در بخش چهارم انواع مکانیزم‌های پیش‌بینی شده برای حمایت از بیمه‌شدگان در ایران مورد توجه قرار گرفت و در نهایت در بخش پنجم، جمع‌بندی و پیشنهادات ارائه شده است. نتیجه بررسی مقررات ایران و مقایسه آن با سایر کشورهای مورد مطالعه در بخش‌های دوم و سوم حاکی از آن است که در ایران نیز همانند سایر کشورها مکانیزم‌هایی جهت حمایت از بیمه‌گذاران طراحی شده است. این مکانیزم‌ها را می‌توان به سه بخش تقسیم کرد:
1-    تدوین آیین‌نامه‌های مورد نیاز صنعت بیمه با رویکرد حمایت مستمر از بیمه‌شدگان و نظارت بر شرکت‌های بیمه با هدف جلوگیری از بروز بحران مالی برای شرکت‌های بیمه و ورشکستگی آنها؛ لازم به ذکر است که آیین‌نامه 71 شورای عالی بیمه به طور خاص بر جنبه‌های حمایت از بیمه‌گذاران از دیدگاه تقویت اعتماد عمومی به صنعت بیمه و افزایش آگاهی عمومی از خدمات بیمه‌ای و شیوه عرضه آن، الزام بیمه‌گران به ارائه اطلاعات کامل، درست و به موقع قبل و بعد از صدور بیمه‌نامه به بیمه‌گذاران، الزام بیمه‌گران به تسهیل فرایند بررسی و پرداخت خسارت و رسیدگی به شکایات بیمه‌ای پرداخته است؛
2-    تعیین سرمایه الزامی برای شرکت‌های بیمه (که در صورت بروز ورشکستگی و انحلال شرکت بیمه یک منبع مالی برای پرداخت خسارت به بیمه‌گذاران محسوب می‌شود)؛
3-     استفاده از مقررات ماده 44 قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری و ماده 22 قانون بیمه اجباری مسئولیت شخص ثالث اتومبیل مصوب سال 1395 جهت انتقال پورتفوی موسسه بیمه‌ای که پروانه فعالیت آن در یک یا چند رشته به طور دائم لغو شده است؛
پایش شرکت‌های بیمه بر اساس قوانین و مقررات، که از زمان تأسیس شرکت بیمه و در طول مدت فعالیت آن با هدف حفظ ایمنی و سلامت شرکت بیمه انجام می‌شود نوعی حمایت از حقوق بیمه‌شدگانی است که به شرکت‌های بیمه اعتماد می‌کنند و از آنها پوشش بیمه‌ای خریداری می‌کنند. در صورتی که علی‌رغم نظارت‌های انجام شده شرکت بیمه‌ای دچار مشکل شود و پروانه فعالیت آن به طور دائم لغو شود، طبق ماده 44 قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری، با انتقال پورتفوی و تعهدات شرکت بیمه مذکور به شرکت بیمه ایران (به عنوان شرکت بیمه واسطه) و همچنین ماده 22 قانون بیمه اجباری مسئولیت شخص ثالث اتومبیل مصوب سال 1395، با انتقال اموال و دارایی بیمه‌گر مذکور تا میزان مبالغ پرداختی و خسارت وارده به صندوق تأمین خسارت‌های بدنی، بخش خسارت‌های بدنی بیمه شخص ثالث بیمه‌گر مذکور توسط صندوق پرداخت خواهد شد. بنابراین می‌توان گفت که دو ماده مذکور به مثابه یک طرح حمایت از بیمه‌شدگان می‌باشند که با استفاده از اموال و دارایی شرکت مذکور، مشکل عدم توانگری مالی را مدیریت کرده و از بیمه‌شدگان حمایت می‌کنند. نکته‌ای که در مقررات ایران مغفول مانده، پاسخگویی به زیان‌دیدگان در صورت عدم تکافوی دارایی‌های شرکت بیمه فاقد توانگری مالی است.
در ایران در طی 50 سال گذشته تنها یک شرکت بیمه مشمول ماده 44 قانون تأسیس مرکزی ایران و بیمه‌گری گردید و از مکانیزم پیش‌بینی شده در این قانون و همچنین ماده 10 قانون بیمه شخص ثالث مصوب 1387 (که معادل ماده 22 قانون جدید بیمه شخص ثالث مصوب سال 1395 است) جهت حمایت از بیمه‌شدگان استفاده شد. اصلاح تعدادی از قوانین و مقررات و همچنین تدوین مقررات جدید را می‌توان به عنوان گامی مؤثر جهت نظارت دقیق‌تر بر صنعت بیمه دانست که حاصل تجربه کسب شده از مدیریت عدم توانگری شرکت بیمه مذکور است. در ادامه به تعدادی از این قوانین و مقررات اشاره می‌کنیم:
•    قانون بیمه اجباری مسئولیت مدنی دارندگان وسایل نقلیه موتوری در مقابل شخص ثالث مصوب 1395
•    انجام اصلاحات در آیین‌نامه شماره 75 شورای عالی بیمه (تنظیم امور نمایندگی بیمه)
•     راه‌اندازی سامانه ثبت مدیریت و نظارت نمایندگان بیمه
•     تدوین آیین‌نامه شماره 88 شورای عالی بیمه (گزارشگری و افشای اطلاعات مؤسسه بیمه)
•    تدوین آیین‌نامه شماره 90 شورای عالی بیمه (نحوه احراز صلاحیت حرفه‌ای)
•     تدوین آیین‌نامه شماره 93 شورای عالی بیمه (حاکمیت شرکتی)
•    تدوین آیین‌نامه شماره 94 شورای عالی بیمه (مقررات تعیین حق‌بیمه انواع رشته‌های بیمه‌ای)؛ آیین‌نامه مذکور جایگزین آیین‌نامه شماره 81 شورای عالی بیمه شده است.
•    تدوین آیین‌نامه شماره 97 شورای عالی بیمه (سرمایه‌گذاری)؛ آیین‌نامه مذکور جایگزین آیین‌نامه شماره 60 شورای عالی بیمه شده است.
•    ابلاغ دستورالعمل روش برآورد و کنترل کفایت ذخایر فنی رشته بیمه شخص ثالث مؤسسات بیمه
•     ابلاغ دستورالعمل بازرسی در محل و ضوابط تشکیل کمیته ارزیابی عملکرد کارکنان کلیدی مؤسسات بیمه.
مدیریت عدم توانگری مالی یک شرکت بیمه توسط صندوق‌های حمایت از بیمه‌شدگان، به دلیل این‌که انتقال اموال و پورتفو و بررسی پرونده‌های خسارت توسط صندوق زمان‌بر است، همچنین برخی از دارایی‌ها از قدرت نقدشوندگی پایینی برخوردارند و فروش آن ممکن است به مدت زمان چند سال نیاز داشته باشد، لذا حدوداً بین 10 تا 12سال برای چنین مدیریتی زمان لازم است و این موجب آسیب رسیدن به برخی از بیمه‌شدگان می‌شود. بنابراین تا حد امکان باید تلاش شود تا با تنظیم مقررات احتیاطی از بروز چنین شرایطی پیشگیری شود.
پیشنهادات
با توجه به مطالعات انجام شده، نظر به این‌که در راستای حمایت از بیمه شدگان اولویت تمامی کشورها تمرکز بر قوانین و مقررات نظارتی و احتیاطی است لذا پیشنهاد می‌شود:
1-     انجام بازرسی‌های در محل با جدیت دنبال شود. گزارشات تهیه شده توسط بازرسین با تجربه می‌تواند منجر به شناسایی زودهنگام نقاط ضعف شرکت‌های بیمه و ارائه توصیه‌های لازم و دستور اقدامات نظارتی به موقع شود.
2-    پایش‌های خارج از محل نهاد ناظر از طریق داشبورد مدیریتی کمک می‌کند تا شرکت‌های بیمه مشکل‌دار قبل از آنکه به عدم توانگری مالی برسند شناسایی و با مداخله زودهنگام نهاد ناظر وضعیتشان بهبود یابد.
3-    تدوین دستورالعمل‌های لازم در حوزه مدیریت ریسک شرکت‌های بیمه در راستای آیین‌نامه حاکمیت شرکتی، نظارت بر آیین‌نامه سرمایه‌گذاری و میزان نقدشوندگی دارایی‌های شرکت‌های بیمه با جدیت بیشتری دنبال شود تا در صورت بروز مشکل برای یک شرکت بیمه کمترین آسیب به بیمه‌شدگان وارد شود.
4-    تدوین آیین‌نامه اخذ ودایع از شرکت‌های بیمه مطابق ماده 36 قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری (مبلغ ودیعه در کشورهای اروپایی یک سوم حاشیه توانگری مالی و حداقل مبلغ آن 3 میلیون یورو می‌باشد)
5-    محاسبه رتبه‌بندی اعتباری شرکت‌های بیمه و پیش‌بینی احتمال نکول بیمه‌گر.
6-    در خصوص عدم تکافوی دارایی‌های شرکت بیمه فاقد توانگری مالی پیشنهاد می‌شود که صندوق حمایت از بیمه‌شدگان با شرایط زیر راه‌اندازی شود:
نگهداری درصدی از حق‌بیمه (به عنوان مثال 025/0 درصد) به عنوان وجه تضمین در دفاتر شرکت‌های بیمه . این وجه تضمین به عنوان منبع تأمین مالی پس از حادثه خواهد بود که در صورت بروز ورشکستگی برای یک شرکت بیمه و عدم تکافوی دارایی‌های آن شرکت برای پرداخت خسارت (در صورتی که مشمول ماده 65 قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری نشود) طبق سازوکاری که بیمه مرکزی تدوین خواهد کرد در اختیار شرکت بیمه ایران جهت پرداخت خسارت قرار خواهد گرفت. لازم به ذکر است که پیشنهاد مذکور بر اساس قسمت آخر ماده 44 قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری می‌باشد که اختیار ترتیب خاص دیگری را که متضمن منافع بیمه‌گذاران و بیمه‌شدگان و صاحبان حقوق آنها باشد به بیمه مرکزی داده است. مدیریت صندوق بر عهده بیمه مرکزی خواهد بود.